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| ▲ 최창호 변호사 |
행정청이란 국가 또는 지방자치단체의 행정에 관한 의사를 결정하고, 이를 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 말한다. (정하중/김광수, 행정법개론, 법문사, 2024, 635면.)
독립행정기관에 의한 행정은 종래 민주국가에서 행정권력의 배분과 행사에 적용되었던 분산이나 분권의 틀을 뛰어 넘는 성격을 가진다. 독립행정기관에 의한 행정이라는 것은 기본권의 행사에 대하여나 특정분야·특정시장의 규율을 위하여 공권력의 배분과 행사의 새로운 양태라 할 수 있다.
독립행정기관은 전통적 국가의 공평성, 객관성 및 독립성과 효율성을 개선하기 위한 방안으로 중재와 협상을 통한 객관적이고 효율적인 해결책을 모색하는 과정에서 등장하였다. 독립행정기관으로 규정하기 위하여는 입법부로부터 고유한 규제권한을 위임받고 행정부로부터 독립적인 제도라고 정의할 수도 있고, 계층적 또는 후견적으로 감독기관이 없고, 정부조직법이 아닌 다른 법률에 의하여 독립성이 부여되기는 하지만 법인격이 없고, 행정기관으로서의 부처에 소속되지 않는 행정청일 것을 특징으로 한다는 견해가 있다.
현행 헌법은 독립행정기관 또는 독립행정청에 대하여 침묵하고 있다. 따라서 독립행정기관에 관한 존재의 정당성은 명시적인 헌법의 규정이나 헌법의 해석에 의하여 부여되는 것이 아니라 헌법의 침묵 속에서 국민들의 독립행정기관에 대한 독립성과 신뢰성에 의하여 부여된다고 보아야 한다.
헌법 제66조 제4항은 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.”라고 규정하고 있고, 제96조는 “행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다.”라고 규정하고 있다.
우리나라의 경우 어느 기관이 독립행정기관인가에 대한 논의가 있는데 그것은 프랑스와 달리 법에 독립행정기관의 종류를 명문으로 규정하지 않았기 때문이라고 할 수 있다. 프랑스와 같이 우리나라도 독립행정기관의 종류를 명문으로 규정하는 것을 고려할 필요가 있다.
우리나라의 국가인권위원회 경우에도 정치권력으로부터의 독립성이 문제된 적이 있었다. 프랑스 독립행정기관의 대부분의 경우 정부에 소속되어 있지 않지만 우리나라의 경우 국무총리에 소속되어 있는 경우도 있고 대통령에 소속되어 있는 경우도 있다. 이러한 경우 진정한 독립성이 있다고 말할 수 있을 것인가에 대하여 의문을 표시하는 견해도 있다.
현대 행정, 특히 경제규제 영역에서 독립규제위원회의 기능과 역할은 점차 증대하고 있다고 보아야 한다. 이들은 여러 사회경제적 현상에 대응하기 위하여 종래의 명령 통제 방식을 넘어 다양한 수단들을 활용하고 있는데, 특히 프랑스의 독립행정청에서 이러한 모습이 잘 포착되고 있다. 우리나라에서도 독립규제위원회의 역할과 권한은 증대 추세이다. 이러한 상황에서 독립규제위원회의 조치가 비권력적인 방법이라는 이유로, 그리고 가이드라인이 행정규칙의 형식이라는 이유로 곧바로 항고소송의 대상적격을 부정할 이유는 없을 것이다.
프랑스 독립행정청의 대부분의 경우 정부에 소속되어 있지 않지만 우리나라의 경우는 상황이 다르다. 예를 들어 프랑스의 방송위원회는 정부에 소속되어 있지 않지만, 우리나라의 금융위원회는 국무총리에 소속되어 있고 방송통신위원회는 대통령에 소속되어 있다. 금융위원회의 설치 등에 관한 법률 제3조 제1항은 다음과 같이 규정하고 있다. “금융정책, 외국환업무 취급기관의 건전성 감독 및 금융감독에 관한 업무를 수행하게 하기 위하여 국무총리 소속으로 금융위원회를 둔다.” 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제3조 제1항은 다음과 같이 규정하고 있다. “방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하여 대통령 소속으로 방송통신위원회를 둔다.” 이러한 소속과 관련하여 금융위원회와 방송통신위원회가 독립적으로 업무를 수행하기 위해서는 정부에 소속되어 있지 않도록 하는 것이 타당하다는 견해도 있다.
독립행정기관의 구성을 대통령과 국회, 여당과 야당이 합의에 의하여 일정한 인원을 추천한 후 대통령이 임명하는 형식을 취하는 경우에는 문제가 발생할 수 있다. 국회가 관여하는 형식에 의할 경우에는 현실 정치구도를 반영하는 기능을 하기 때문에 명목상 다원성을 반영한다는 취지가 몰각될 수도 있다. 따라서 정치적 반대세력에 의하여 정치적·이념적 편향성 논란을 가지고 올 위험성을 내포하고 있다.
헌법재판소는 “헌법 제86조 제2항은 그 위치와 내용으로 보아 국무총리의 헌법상 주된 지위가 대통령의 보좌기관이라는 것과 그 보좌기관인 지위에서 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할할 수 있다는 것을 규정한 것일 뿐, 국가의 공권력을 집행하는 행정부의 조직은 헌법상 예외적으로 열거되어 있거나 그 성질상 대통령의 직속기관으로 설치할 수 있는 것을 제외하고는 모두 국무총리의 통할을 받아야 하며, 그 통할을 받지 않은 행정기관은 법률에 의하더라도 이를 설치할 수 없음을 의미한다고는 볼 수 없을 뿐만 아니라, 헌법 제94조, 제95조 등의 규정취지에 비추어 정부의 구성단위로서 그 권한에 속하는 사항을 집행하는 모든 중앙정부기관이 곧 헌법 제86조 제2항 소정의 “행정각부”라고 볼 수도 없다. 국가가 정보기관을 대통령직속으로 하느냐 여부는 기본적으로 입법정책의 영역에 속하는 것으로서 당해 국가의 헌법이념에 위배되지 않는 한 위헌이라 할 수 없는 것인데, 국가안전기획부법은 그 목적, 직무범위, 통제방법 등의 관점에서 헌법이 요구하는 최소한의 요건을 갖추고 있다고 보아야 할 것이므로, 국무총리의 관할을 받지 않는 대통령직속인 국가안전기획부의 설치근거와 직무범위 등을 정한 행정조직법 제14조와 국가안전기획부법 제4조 및 제6조의 규정은 헌법에 위배된다 할 수 없다(헌법재판소 1994. 4. 28. 선고 89헌마221)”라고 판시하고 있다.
최창호 변호사
서울대 사법학과 학·석사 출신으로 1989년 31회 사법시험에 합격했다. 사법연수원, 군법무관을 거쳐 1995년에 검사로 임용되어, 공안, 기획, 특수, 강력, 의료, 식품, 환경, 외국인범죄, 산업안전, 명예훼손, 지적재산, 감찰, 송무, 공판 등의 업무를 담당한 바 있고, 헌법재판소 헌법연구관으로 헌법재판을 경험한 후 법무부 국가송무과장으로 대한민국 정부 관련 국가송무를 총괄하면서 주요 헌법재판, 행정재판 및 국가소송 사건을 통할하고, 정부법무공단의 발족에 기여했다. 미국과의 SOFA 협상에 참여한 바 있으며, 항고, 재기수사명령 등 고검 사건과 중요경제범죄 등 다수의 사건을 처리한 바 있다.
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