피앤피뉴스 - [미국 로스쿨 출신 김형남 교수의 법블레스유] 대한민국 헌법은 어떻게 만들어졌나? (6)

대한민국 헌법 제정 및 개정 비하인드 스토리

제6편 과연 대한민국의 정부형태 의원내각제냐? 대통령제냐? 제2공화국 헌법을 거울삼아
 

 

▲ 김형남 교수

전술한 4·19혁명으로 이승만 대통령이 하야하자마자 당시 국회는 영국식 의원내각제와 양원제로의 권력구조 개편을 핵심으로 하는 새로운 헌법을 개정하기에 이르렀다. 이 헌법개정이 바로 헌정사상 제3차 개헌이 된다. 당시 제2공화국 헌법은 의원내각제와 양원제를 채택한 것 외에도 독일의 연방헌법재판소 제도와 지금과는 달리 탄핵심판만을 전담하는 탄핵심판소도 함께 규정하고 있었다.

이러한 제2공화국 헌법에 근거하여 민의원과 참의원 선거를 실시하였고, 새로운 정부를 구성하기 전 국회에서 임시 국무총리(수상이라는 용어와 동일함)로 1960년 4월 27일 이후 내각수반을 맡고 있던 허정이 선출되었다. 또한 허정은 1960년 8월 12일에 대통령제와는 달리 의원내각제에서는 형식적 국가원수일 수밖에 없었던 ‘대통령’이 선출될 때까지 대통령 권한대행까지 겸직하였다. 1960년 8월 12일 국회 양원 합동 회의가 실시한 대통령 선거에서 윤보선이 대통령으로 선출되었지만, 그는 의원내각제하의 형식적 국가원수일 수밖에 없었다.

하지만 4·19혁명 이후 집권이 확실시되던 민주당은 신파와 구파로 나뉘어 개헌 갈등을 벌이고 있었다. 장면이란 유력한 대통령 후보가 소속된 신파는 대통령제를 고집하였고, 마땅한 대통령 후보가 없었던 구파는 의원내각제로 개헌한 뒤에 선거를 실시하자고 주장하기에 이르렀다. 이처럼 첨예하게 대립한 정치현장에는 역시 정치적인 타협이 존재하는 것일까?

민주당 구파와 만신창이가 된 자유당이 연합하여 의원내각제 개헌을 합의하게 된 것이다.
사실 의원내각제는 우리나라에 생소한 제도는 아니었다. 제1공화국부터 야당에 의해 계속 의원내각제로의 개헌이 주장됐었다. 특히 영국식 의원내각제는 헌법상 권력분립 원칙에 충실하면서 행정부와 의회가 적절한 견제와 균형을 실천함으로써 민주주의를 가장 잘 실현할 수 있는 정부형태임에 반해, 미국식 대통령제는 대통령이 국왕과 같은 대권을 행사할 가능성이 높아서 ‘제왕적 대통령제’로 변질될 수도 있기 때문에 특히 이승만 독재를 경험한 민주당과 민주시민들은 의원내각제 정부형태를 택할 수밖에 없었던 것이다 .

더 나아가 대한민국 제2공화국의 의원내각제는 아시아 여러 나라와는 달리 영국 의원내각제의 원형을 거의 그대로 유지했던 의원내각제라는 평가를 받고 있다.
영국의 의원내각제는 책임 있는 양대 정당이 선거에 의한 정권획득 가능성이 보장되는 정치 풍토에서 내각정치를 구현하는 것이며, 의회 다수당의 당 대표자가 실질적인 국가원수인 수상(국무총리)이 되는 정부형태를 말한다. 당시 대한민국 제2공화국 헌법에서도 책임정치의 실현을 위해 내각인 국무원에 대한 국회(하원이었던 민의원)의 불신임결의권(제2공화국 헌법 제71조 제1항)을 규정하고 있는 반면, 이에 대한 카운트 펀치로써 내각인 국무원은 국회(민의원)해산권(역시 제2공화국 헌법 제71조 제1항)을 가지게 함으로써 안정적인 견제와 균형을 이룰 수가 있었다.

또한, 내각의 존속을 언제나 국회의 존속에 종속(제2공화국 헌법 제71조 제5항)시킴으로써, 권력통합으로 인한 독재의 가능성을 아예 차단하였다.
물론 영국식 의원내각제는 영국에서 오랜 기간의 정치적 경험과 시행착오를 겪으면서 축적된 그들만의 훌륭한 정치제도인 것은 사실이지만, 오랜 기간 이승만 대통령이 운영하던 제왕적 대통령제의 폐해를 경험해 온 당시 대한민국 정치인들과 민주시민들이 “의원내각제는 곧 실질적인 자유민주주의”라는 국민적 합의를 하게 된 것은 어떻게 보면 당연한 것이었다고 볼 수 있다.

당시 제2공화국의 의원내각제를 돌이켜보면, 이승만 대통령의 제왕적 대통령제의 폐해를 몰아내고 전 국민의 합의로 이루어졌지만, 갑자기 박정희 소장이 이끌든 군부세력이 자행했든 1961년 5월 16일 군사쿠데타에 의해, 민주주의의 꽃을 피우지도 못하고 9개월 만에 막을 내렸다는 사실이 참으로 안타까울 뿐이다.

역사적으로 조선왕조 경국대전을 참고해보면, 통치자는 국왕이 아니라, 세 명의 정승이 여섯 명의 판서를 통할하며 정국을 운영하던 '의정부제도'는 우리 스타일의 오래된 의원내각제라고 해석할 수도 있을 것이다. 현재 개헌을 논의하고 있는 정치권과 민주시민들이 꼭 참조해보길 앙망해본다.

김형남 교수
캘리포니아 센트럴 대학교, 단국대, 경성대 법대 교수 | 법학박사 | 미국 워싱턴 주 변호사 | 세계헌법대회 조직위원회 사무총장 | 성균관대학교 법학연구원 연구위원 | 15년간 법무부 법조인력정책과 사법시험 제1차시험 출제위원, 제2차시험 출제위원, 제3차 면접위원 | 15년간 행정안전부 국가고시센터 출제위원, 선정위원 및 면접위원 (행정고시, 5급 승진시험, 국가직 7급·9급, 지방직 7급·9급 등)

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