▲최창호 변호사

1. 서

중대범죄수사청(중수청)이 출범하면서 대한민국 형사사법체계는 중대한 전환기를 맞이하였다. 검찰이 담당하던 수사와 기소 기능을 분리하여 수사는 중수청과 경찰 등이 담당하고, 공소 제기와 유지는 공소청이 담당하도록 한 것은 권력 집중을 완화하고 수사기관과 기소기관 사이에 견제와 균형을 형성하려는 제도적 개편이다. 그러나 수사와 기소를 분리했다는 사실만으로 형사사법의 민주성과 공정성이 확보되는 것은 아니다. 검찰이라는 하나의 기관에 집중되어 있던 수사권을 새로운 기관에 부여한 이상, 그 기관이 누구의 영향력 아래에서 어떤 기준으로 수사하는지를 더욱 엄격하게 살펴야 한다.


2. 수사 독립성

가. 독립성과 중립성
수사기관의 독립성과 정치적 중립성은 단순한 조직 운영상의 문제가 아니다. 국가형벌권의 행사가 정치권력의 이해관계로부터 자유로워야 한다는 헌법적 요청이다. 누구를 수사하고, 누구에게 강제수사를 하며, 어떤 증거를 확보해 사건을 어느 방향으로 이끌 것인지는 국민의 자유와 권리에 직접적인 영향을 미친다. 특히 부패와 경제범죄, 방위사업, 국가보호범죄 등 중수청이 담당하는 사건은 정치권력과 경제권력의 이해관계가 첨예하게 충돌하는 영역이다. 따라서 중수청의 수사 독립성은 다른 어떤 행정기관보다 엄격하게 보장되어야 한다.

나. 법률이 마련한 장치와 그 한계
「중대범죄수사청 조직 및 운영에 관한 법률」은 이러한 문제의식을 일부 반영하고 있다. 소속 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 공정성과 중립성을 지키고 권한을 남용해서는 안 된다. 중수청장은 후보추천위원회의 추천, 행정안전부장관의 제청, 대통령의 지명을 거쳐 국회 인사청문을 통해 임명되며, 임기는 2년이다. 헌법이나 법률을 위반하면 탄핵소추 대상이 될 수 있고, 수사관의 정치 관여를 금지하고 처벌하는 규정도 마련되어 있다. 정치적 중립성을 제도로 뒷받침하려는 취지는 평가할 만하다. 그러나 중립 의무를 선언하는 것과 수사의 독립성을 실제로 보장하는 것은 별개의 문제다. 선언적 규정만으로는 정치적 압력이 작동하는 경로를 막을 수 없다.


3. 행정안전부와의 관련성

가. 행안부장관의 지휘 감독권
가장 주목해야 할 부분은 행정안전부장관의 지휘·감독권이다. 법은 행정안전부장관이 중수청과 그 소속 직원을 일반적으로 지휘·감독하되, 구체적인 사건에 대해서는 중수청장만을 지휘·감독하도록 규정한다. 개별 사건에 대한 지휘의 상대방을 중수청장으로 한정한 것은 일정한 완충 장치다. 그러나 이것이 정치적 영향력의 가능성을 근본적으로 차단하지는 못한다. 장관이 수사관에게 직접 지시하지 않더라도 기관장을 매개로 특정 사건의 수사 방향, 속도, 범위에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 대통령과 행정부의 정치적 이해관계가 걸린 사건에서 이러한 구조는 수사 독립성에 대한 국민의 의구심을 낳을 수 있다.

물론 중수청이 행정부 소속인 이상 국회의 통제와 일반적인 행정 감독에서 완전히 벗어날 수는 없다. 수사기관 역시 민주적 정당성과 법적 책임을 져야 한다. 그러나 민주적 통제와 개별 사건에 대한 정치적 개입은 엄격히 구별되어야 한다. 조직·예산·인사에 관한 일반적 감독은 인정할 수 있지만, 입건, 수사 착수, 압수수색, 소환, 수사 종결 등 개별 사건의 처리 방향에 정치적 고려가 개입해서는 안 된다. 수사기관의 독립성이란 무책임한 권력의 독립이 아니라 법률과 증거에만 구속되는 직무상 독립을 뜻한다.

나. 소속
중수청의 독립성을 논할 때 개별 사건 지휘권과 함께 살펴야 할 것이 소속 문제이다. 중수청은 행정안전부 장관 소속 기관으로 설치되었고, 행정안전부는 이미 경찰과 국가수사본부를 관할하고 있다. 중수청, 경찰, 국가수사본부가 모두 행안부 아래에 놓이면 일선 수사기관들에 권한이 집중되고, 기관 간 인적 교류까지 가능한 상태에서 어떤 문제가 생길지 따져 보아야 한다는 지적이 법 제정 전부터 있었다. 검찰의 수사권을 분산하겠다는 개편이 수사 권한을 하나의 부처로 다시 모으는 결과가 될 수 있다는 우려다.

다. 인사와 조직
문제는 소속 자체보다 인사와 조직을 통한 영향력이다. 중수청장 후보추천위원회와 인사 관련 기구들이 모두 행안부 장관 관할에 있다는 점은 수사의 독립성이 훼손될 수 있다. 또한 장관이 인사권을 통해 수사에 영향을 미칠 수 있다. 또한 행안부 장관의 관여 정도가 경찰청과 행안부의 관계보다 훨씬 밀접하다는 평가를 받을 수도 있다. 징계 절차에서도 장관의 역할은 작지 않다. 징계가 필요하다고 판단되면 행안부에 징계의결 요구를 신청하고, 행안부 장관의 징계의결 요구가 있어야 5급 이상 수사관은 국무총리 소속 징계위원회에서 징계 의결을 받는다. 장관이 수사관의 신분에 관여할 수 있는 통로가 이처럼 여럿이면, 개별 사건에 직접 지시하지 않아도 수사 현장에 위축 효과가 생길 수 있다.


4. 독립성 실질화를 위한 과제

가. 개별 사건 지휘권의 폐지 또는 엄격한 제한
행정안전부장관의 구체적 사건에 관한 지휘·감독권은 원칙적으로 폐지하거나 범위를 엄격히 제한해야 한다. 적어도 수사 착수와 진행, 수사 대상자 선정, 강제수사 여부, 사건 종결에 관한 지시는 금지되어야 한다. 불가피한 예외가 필요하다면 그 사유와 내용, 근거를 서면으로 남기고, 사후에 공개하거나 국회에 보고하는 절차적 통제를 두어야 한다.

나. 인사의 중립성 강화
중수청장 후보추천위원회가 형식적 절차에 그쳐서는 안 된다. 위원 구성의 독립성과 다양성을 확보하고, 후보자의 전문성뿐 아니라 정치적 중립성과 직무 독립성을 검증해야 한다. 중수청장의 임기와 신분을 안정적으로 보장하고, 정치적 판단에 따른 부당한 인사상 불이익을 막을 장치도 필요하다. 수사관의 승진·전보·근무평정 또한 사건 처리 실적이나 정치적 성향이 아니라 법률 전문성과 적법한 직무 수행을 기준으로 해야 한다.

다. 외부 통제의 실질화
수사심의위원회는 단순한 자문기구에 머물러서는 안 된다. 수사 착수의 적정성, 장기 수사의 필요성, 강제수사의 비례성, 사건 종결의 타당성을 독립적으로 심의할 수 있어야 한다. 정치적 논란이 큰 사건일수록 외부 전문가의 참여와 객관적인 심의 절차가 중요하다. 다만 외부 통제가 수사의 기밀성과 신속성을 해치거나 특정 사건에 대한 정치적 압력의 통로가 되어서는 안 된다.

라. 수사 결과에 대한 책임성과 적법절차
수사 대상자의 유무죄를 미리 정해 놓고 혐의를 뒷받침하는 증거만 수집하는 방식은 수사의 공정성을 훼손한다. 혐의를 입증하는 증거뿐 아니라 혐의를 부정하거나 피의자에게 유리한 증거도 균형 있게 확보해야 한다. 무죄추정의 원칙, 변호인의 조력을 받을 권리, 진술거부권, 영장주의와 적법절차는 수사 효율성을 이유로 후퇴할 수 없는 헌법적 한계다. 수사의 성과를 구속이나 기소로만 평가하는 조직문화도 바뀌어야 한다.


5. 정치적 중립

중수청의 정치적 중립성은 여야 어느 한쪽의 이해관계에 종속되지 않는다는 소극적 의미에 그치지 않는다. 집권세력에 대해서도 엄정하고 야당에 대해서도 공정하며, 권력자와 일반 국민을 동일한 법적 기준으로 대우하는 적극적 공정성을 뜻한다. 여당 인사에 대한 수사는 축소하고 야당 인사에 대한 수사는 확대한다는 의심을 받는 순간 중수청은 국민의 신뢰를 잃는다. 반대로 정치적 부담이 크다는 이유로 권력형 범죄 수사를 회피하는 것도 중립이 아니다. 수사 여부와 강도는 정치적 유불리가 아니라 범죄 혐의와 증거의 존재에 따라 결정되어야 한다.


6. 권력의 분산인가, 이전인가

가. 검찰개혁의 본질은 검찰이라는 조직을 해체하거나 수사권의 귀속을 바꾸는 데 있지 않다. 수사권과 기소권이 국민의 기본권을 침해하지 않도록 권력을 분산하고, 그 권한을 행사하는 기관이 정치권력으로부터 독립하여 법과 증거에 따라 직무를 수행하게 만드는 데 있다. 검찰의 권한 집중이 문제였다면 중수청의 권한 집중 역시 경계해야 한다. 과거 검찰이 정치적 중립을 지키지 못했다는 비판을 받은 이유를 새로운 수사기관이 되풀이해서는 안 된다.

나. 중수청이 성공하려면 권력으로부터는 독립하되 국민에 대해서는 책임을 져야 한다. 행정부의 통제를 받는다는 이유로 정치적 수사기관이 되어서도 안 되고, 독립성을 내세워 통제받지 않는 권력기관이 되어서도 안 된다. 독립성과 책임성, 수사의 효율성과 기본권 보호 사이에 실질적인 균형이 필요하다.

다. 중수청의 성패는 얼마나 많은 사건을 수사하고 얼마나 많은 사람을 구속하느냐에 달려 있지 않다. 집권세력의 비리를 수사할 때도 흔들리지 않고, 정치적으로 부담스러운 사건에서도 법과 증거를 기준으로 판단하며, 수사 대상자의 인권을 존중하는 기관으로 자리 잡을 수 있느냐에 달려 있다. 수사권은 정권의 통치 수단이 아니라 국민의 자유와 권리를 보호하기 위해 법률이 부여한 국가의 권한이다. 정권은 바뀌어도 수사의 기준은 바뀌어서는 안 된다. 중수청이 정치권력의 손에서 벗어나 법과 증거에 충실한 독립적인 수사기관으로 자리 잡을 때 비로소 소위 검찰개혁은 완성될 수 있다. 수사의 독립성과 정치적 중립성을 확보하지 못한 검찰개혁은 권력의 분산이 아니라 권력의 이전에 불과하다.

최창호 변호사
서울대 사법학과 학·석사 출신으로 1989년 31회 사법시험에 합격했다. 사법연수원, 군법무관을 거쳐 1995년에 검사로 임용되어 공안, 기획, 특수, 강력, 의료, 식품, 환경, 외국인범죄, 산업안전, 명예훼손, 지적재산, 감찰, 송무, 공판 등의 업무를 담당한 바 있고, 헌법재판소 헌법연구관으로 헌법재판을 경험한 후 법무부 국가송무과장으로 대한민국 정부 관련 국가 송무를 총괄하면서 주요 헌법재판, 행정재판 및 국가소송 사건을 통할하고, 정부법무공단의 발족에 기여했다. 미국과의 SOFA 협상에 참여한 바 있으며, 항고, 재기수사명령 등 고검 사건과 중요경제범죄 등 다수의 사건을 처리한 바 있다.

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